12月7日，国务院发布关于印发《空气质量持续改善行动计划》（以下简称《行动计划》）的通知。这是继《大气污染防治行动计划》《打赢蓝天保卫战三年行动计划》后，第三次以国务院名义发布大气污染治理的相关行动计划，彰显了我国持续深入推进大气污染治理，切实保障人民群众身体健康的坚定决心。

这份《行动计划》有什么亮点？更强调在哪些方面着力推进？中国环境报记者围绕相关话题专访能源基金会环境管理项目主任刘欣。

能源基金会环境管理项目主任 刘欣

中国环境报：您如何看待这份《行动计划》？

刘欣：《行动计划》保持大气污染治理方向不变、力度不减。总体来看，《行动计划》一是目标明确细化，对全国和重点地区PM2.5年均浓度下降比例提出明确要求，和“大气十条”“蓝天保卫战”一脉相承，并对京津冀及周边地区和汾渭平原做出细分（分别下降20%和15%）。按照目标，两个地区在2020年的基础上都要达到40微克/立方米左右。

二是原则与时俱进，结合当前生态文明建设以降碳减污扩绿增长为抓手的要求，既体现大气治理一脉相承的强有力制度体系，也体现出鲜明的“十四五”大气治理新时代新特征。

三是以重点带全面，既强调以PM2.5为主线，聚焦解决PM2.5污染反弹和重污染仍时有发生的问题，又统筹氮氧化物和VOCs减排，发挥PM2.5和臭氧协同治理的效能。

四是措施力度不减，特别是对重点地区燃煤总量削减指标的再次强调，是十年来科学治污总结出的能源结构对改善空气质量的决定性作用的认知，体现了政府调整能源结构的决心和推动以可再生能源支撑能源安全的信心。

中国环境报：在您看来，《行动计划》着重强调了哪些内容？

刘欣：一、强调健康引领及优化经济发展的系统性。《行动计划》体现以人为本，同时也强调了以空气质量改善作为高标准推动经济高质量发展，这是生态环境保护大会的新要求，体现环境保护优化经济发展的主动性。

二、首次全面落实大气污染防治法中城市空气质量达标的要求。一是实施城市空气质量达标管理。空气质量未达标的直辖市和设区的市编制实施大气环境质量限期达标规划，明确达标路线图及重点任务，并向社会公开。二是对于未达标城市分两级管理，2020年PM2.5浓度低于40微克/立方米的未达标城市“十四五”期间实现达标，其他未达标城市明确“十四五”空气质量改善阶段目标。

三、拓展大气治理重点地区，持续深入打好蓝天保卫战。在重点地区，对比《打赢蓝天保卫战三年行动计划》，京津冀及周边地区主要增加了山东河南大量中南部城市（如山东枣庄、东营、潍坊、泰安、日照、临沂，和河南平顶山、许昌、漯河、商丘、周口以及济源等）。纳入这些城市是因为“十四五”前期在推动空气质量全面改善时，针对在苏皖鲁豫交界地区发现的污染聚集和反弹问题，专门进行了城市的拓展和针对性控制，体现了我国在减少重污染天气和解决人民群众身边的突出大气环境问题的坚定决心，切实保障人民群众身体健康。

四、“以煤炭总量消费控制指标为核心推动能源转型”这一工作方向得以强化。2021年11月7日发布的《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》中已明确提出，“京津冀及周边地区、长三角地区煤炭消费量分别下降10%、5%左右，汾渭平原煤炭消费量实现负增长。重点区域的平原地区散煤基本清零。”这也是继“大气十条”和“蓝天保卫战”分别提出重点区域煤炭总量目标后的延续。在全国加快推进“双碳”战略和可再生能源部署的形势下，如果要实现空气质量改善的目标，煤炭消费减量目标就必须完成，此次《行动计划》再次强调三大区域煤炭消费总量控制目标，体现了大气治理决心不动摇的态度，也是对可再生能源将更有效的替代传统化石能源的坚定信心。与此同时，《行动计划》进一步细化了煤炭消费总量管控要求。例如，重点区域新改扩建用煤项目，依法实行煤炭等量或减量替代，替代方案不完善的不予审批；不得将使用石油焦、焦炭、兰炭等高污染燃料作为煤炭减量替代措施。完善重点区域煤炭消费减量替代管理办法，煤矸石、原料用煤不纳入煤炭消费总量考核。

五、终端用能电气化目标再次强调。《行动计划》提出能源转型总体性的阶段指标 。其中“到2025年，非化石能源消费比重达20%左右”在2021年发布的《2030年前碳达峰行动方案》中已提及；“到2025年，电能占终端能源消费比重达30%左右”在2022年3月由国家发展改革委联合10部门发布的《关于进一步推进电能替代的指导意见》也已明确提出。近期，在《关于加强合作应对气候危机的阳光之乡声明》中，中美两国共同支持争取到2030年全球可再生能源装机增至三倍，并计划从现在到2030年在2020年水平上充分加快两国可再生能源部署，以加快煤油气发电替代，从而可预期电力行业排放在达峰后实现有意义的绝对减少。这一目标，会推动电力生产低碳化和终端用能电气化的加速部署，可提前实现2030年电能占终端能源消费比重达到35%的目标。

六、清洁交通方面重点聚焦煤炭等大宗物料绿色运输。将重点行业超低排放和分级管理中对A级企业绿色运输的有关要求纳入，晋陕蒙新煤炭主产区中长距离运输（运距500公里以上）的煤炭和焦炭中，铁路运输比例力争达到90%；重点区域和粤港澳大湾区沿海主要港口铁矿石、焦炭等清洁运输（含新能源车）比例力争达到80%。

中国环境报：为更好地贯彻落实《行动计划》，您认为，下一步应从哪些方面着手推进？

刘欣： 一是尽快出台空气质量达标方案编制导则，指导各地开展达标方案编制。

二是出台城市大气领域减污降碳评价导则，从协同清单编制，协同目标确定，协同的减排指标和措施优化配置，以及协同性评估等方面完善协同方案的制定，进一步强化能源、产业、交通结构调整措施的协同作用和在减排中的主导地位，推动减污降碳协同增效。

三是尽快完成空气质量标准评估，可在已达标地区率先试行更严格的空气质量标准，更有效保护公众健康和推动持续减排。

四是加强对煤炭总量削减指标在行业和城市层面的分解落实，以及督查检查，并将其纳入生态环保督察，“双碳”战略等工作中。

五是依据煤炭对空气，能源和经济影响的综合分析制定优化的减煤方案。研究表明，“十四五”以来区域煤炭消费有所反弹，主要是电力行业用煤增加，要实现空气质量目标，在强化情景下，煤炭减量控制的重点省份是河北、河南、山东，区域电力、锅炉、钢铁、水泥、其他工业和散煤应分别削减燃煤3.6%、19%、20%、27%、17% 和73%，平均削减12%。单位农村散煤排放是工业企业和锅炉排放的10倍，是超低改造后电力行业排放的百倍，应优先予以淘汰。而分布式的光伏和热泵技术的推广将有力推动农村民用散煤和农业生产加工业的燃煤替代。

六是考虑其他化石能源消费总量约束机制。基于电动车技术突破的趋势和销售量的激增，未来对燃油的依赖逐步下降，可考虑大城市率先布局车用燃油总量控制目标，推动燃油燃煤双降。在超大城市，如北京上海，可开展研究分析燃气对室内外空气及人体健康的影响，通过民用炊事供暖电气化实现零排放和健康保护。