生态环境导向的开发（EOD）项目实施导则（试行）

第一章  总  则

第一条  为贯彻落实中共中央办公厅 国务院办公厅《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》等有关要求，推进生态环境导向的开发（Eco- environment Oriented Development，以下简称 EOD）模式创新，依据有关法律法规和规章制度，结合模式试点实施情况，制定本导则。

第二条  本导则所称EOD模式是以习近平生态文明思想为引领，通过产业链延伸、组合开发、联合经营等方式，推动公益性较强的生态环境治理与收益较好的关联产业有效融合、增值反哺、统筹推进、市场化运作、一体化实施、可持续运营，以生态环境治理提升关联产业经营收益，以产业增值收益反哺生态环境治理投入，实现生态环境治理外部经济性内部化的创新性项目组织实施方式，是践行绿水青山就是金山银山理念的项目实践，有利于积极稳妥推进生态产品经营开发，推动生态产品价值有效实现。

第三条  本导则适用于采用EOD模式实施的项目（以下简称项目），用于指导和规范项目谋划、设计、实施、评估、监督等活动。

第四条  坚持政府引导、企业和社会各界参与、市场化运作，发挥有为政府和有效市场的作用。市、县（区）人民政府或园区管委会作为项目组织主体，负责组织领导、项目谋划、统筹协调、督促推进、评估指导等工作，鼓励有条件的乡镇探索组织实施。政府有关部门各司其职，为项目立项、生态环境治理、资源要素保障、关联产业发展、融资支持等提供服务和技术指导。市场主体作为项目实施主体，按照自主决策、自负盈亏的原则，负责项目落地实施、运维经营，按照有关法律法规和标准以及约定的要求，承担相应的生态环境治理责任。

第五条  项目各参与方应坚持守正创新，严格落实项目立项、招投标、投融资、国土空间规划、土地利用、资源开发、资产处置、资金使用、债务管控等相关法规政策要求，不得以任何形式增加地方政府隐性债务。鼓励各地结合实际，依法合规开展政策、机制、措施等探索创新。

第二章  项目谋划

第六条  项目组织主体建立工作机制，组织有关部门开展项目谋划。

第七条  识别本地区突出生态环境问题，开展现状调查与成因分析。结合生态环境保护重点任务和成因分析结果，选择对实现生态环境保护目标支撑作用大、实施必要性强、工作基础好、生态环境效益显著的公益性生态环境治理内容。

生态环境治理内容包括流域水生态环境综合治理、湖库水生态环境保护修复、水源涵养区保护、饮用水源地保护、入河排污口整治及规范化建设、农村环境综合整治、农业面源污染治理、近岸海域环境整治、无主或责任主体灭失的历史遗留土壤污染修复及矿山污染防治、固废处理处置、新污染物治理、生物多样性保护和生态系统修复、噪声和振动污染治理、减污降碳协同治理等。

生态环境治理内容应满足以下条件：

（一）公益性，属于政府事权范围内的生态环境治理内容。企业责任范围内的矿山治理、土壤与地下水污染风险管控与修复、“三同时”环保设施等非公益性生态环境治理内容不纳入；

（二）精准性，生态环境治理措施能够有效改善生态环境质量、提高生态环境品质。仅以调水、水资源利用为目的水系连通，或仅为河道清淤、防洪堤坝、边坡维护、滑坡治理、景观绿化等，而无实质性生态环境治理内容的不纳入；

（三）关联性，生态环境治理的价值能够关联到具体的产业项目上，项目收益具有确定性，增强投资人和金融机构的投入意愿；

（四）可行性，技术路线和工程措施科学合理，满足相关规范标准要求。不符合宜林则林、宜灌则灌、宜草则草、宜湿则湿、宜荒则荒、宜沙则沙原则，违反自然规律、大量使用非乡土植物或引入外来入侵物种、错位修复、过度修复的不纳入；

（五）确定性，组织实施具有明确的政策依据，短期能够落地实施。片区综合开发、污染场地修复+原位开发项目等实施规模大、周期长、不确定因素多、政策风险大的暂不纳入；

（六）其他，城镇生活污水、垃圾处理设施等不纳入；生态环境监测监管等能力建设、楼堂馆所，以及调查评估等工作任务不纳入。

第八条  识别发展空间大、市场预期好、项目收益佳、反哺能力强的优势产业。分析生态环境治理对优势产业的价值提升作用，将价值提升空间较大的优势产业确定为关联产业。

关联产业包括以下情形：

（一）生态农业、林下经济、经济作物种植、生态旅游、 医疗康养、休闲娱乐、文化创意等生态环境依赖型产业；

（二）数字经济、洁净医药、精密仪器等生态环境敏感型产业；

（三）高新技术创新创业等人才聚集型产业；

（四）在沙漠、戈壁、荒漠等区域发展光伏、种植养殖与加工等复合型产业；

（五）其他与生态环境治理关联性强、市场前景好的产业。

关联产业及其建设内容不包括以下情形：

（一）不符合国家和地方市场准入要求及应对气候变化等相关政策要求的产业；

（二） “两高一低”项目；

（三）环境影响和风险较大的项目及产业园区建设。

第九条  项目各部分内容类型不宜过杂、布局不宜分散，避免无关或关联性不强的内容纳入项目范围。项目内容应相对聚焦，区域范围应相对集中。生态环境治理与关联产业内容深度融合，空间临近或形成上下游产业链关系，互为条件，作为整体项目统筹实施。

第十条  对项目内容中涉及的用地用海、资源能源、环境权益、人才技术等要素开展可获得性分析，强化项目可落地性。鼓励利用项目周边其他有效资源，提升项目增值空间和可持续发展能力。

第十一条  分析一体化实施的可行性。项目用地用海、经营权益、预期收益等能够依法依规归属于同一个市场主体。项目投资建设与运维经营等由该主体统筹推进、一体化实施。仅涉及项目建设，不包含生态环境治理运营维护和关联产业生产经营的项目不适宜采用EOD模式。 

第三章  方案设计

第十二条  开展项目资金平衡分析，明确项目建设内容及运营方案，估算项目投资、运营费用、营业收入等，分析项目现金流入和流出情况，评价项目的财务盈利能力、债务清偿能力、财务持续能力等。根据分析结果对项目边界与内容进行优化调整，确保不依靠政府资金投入即可实现项目资金自平衡。

第十三条  根据谋划确定的项目边界和内容，组织编制EOD项目实施方案（以下简称实施方案），主要包含项目总体情况、项目内容、要素保障分析、项目组织与管理、投资估算与资金筹措、财务分析、保障措施等内容。

第十四条  开展实施方案市场测试，获取潜在或意向市场主体和金融机构等对项目的响应情况。可组织开展项目初步尽职调查。根据市场测试反馈情况，优化项目实施方案，提高项目的可行性和可融资性。

第十五条  加强项目实施方案编制质量控制，切实做实项目实施方案。项目实施方案编制完成后，应组织开展评估论证。

第十六条  EOD模式试点期间，按照生态环保金融支持项目储备库入库指南要求，采用生态环保金融支持项目管理系统开展项目信息报送、对接、反馈、完善等工作，推送金融机构，提高工作效率，提升项目质量，并与生态环境领域重大工程项目台账管理系统充分衔接。推送金融机构的实施方案作为项目实施依据，原则上不得调整。

有关金融机构遵循独立审贷（或审批）、自主决策、自担风险原则，将符合本机构信贷或投资支持条件的项目纳入其储备库，并及时与有关项目单位沟通对接，推进信贷（或投资）审批等。 已发放贷款或资金支持的项目纳入支持库。对不符合金融资金支持条件的项目予以淘汰。

 笫四章  主体确定

第十七条  EOD项目实施主体应采用竞争性方式确定，并满足相关法律法规及规范性文件规定。积极鼓励民间资本参与。

第十八条  市场主体可单独或组成联合体参与项目竞争。以联合体形式参与的，应成立EOD项目公司，确定股东协议、公司章程等。市场主体或其成立的EOD项目公司作为项目实施主体，须具备项目投资建设与运维经营能力，经营范围包括相关生态环境治理和产业经营内容。项目实施主体不得仅为工程建设单位、财务投资人等。

第十九条  依法依规确定项目实施主体后，项目组织主体与实施主体签订 EOD 项目合同。合同应重点约定项目生态环境治理目标及责任、运营维护质量和标准、项目效果评估与监督管理方式、相应的奖励和惩罚条款等。合同中不得以任何形式约定政府支出责任和融资担保等涉及政府隐性债务的事项。

第二十条  项目相关法律文件应与实施方案实质性内容保持一致。 

第五章  项目实施

第二十一条  项目实施主体按照企业投资项目核准或备案有关规定，开展 EOD 项目整体立项。

第二十二条  实施主体推进项目资金筹措。按相关要求保障项目资本金及时筹措到位。加强与金融机构接洽，推进项目融资。不在金融机构支持范围内的项目内容，项目实施主体应自筹资金推进实施。

第二十三条  金融机构按照依法依规、独立审贷、市场化运作和风险可控的原则，统筹考虑社会经济和生态环境效益，在尽职调查、审查审批、贷款投放等方面优化流程、提升效率，对符合条件的项目给予相应政策支持。严格落实按项目建设进度拨款、受托支付和资金监控等。鼓励金融机构探索开发适用于EOD项目特点的金融产品和服务。

第二十四条  项目实施主体按照有关要求落实项目开工建设前期工作，并按照实施计划推进项目建设与验收，确保资金使用合规，严禁资金挪用。优先开展生态环境治理，确保实现生态环境效益。加强生态环境治理设施运营管理与关联产业经营等，确保实现社会经济效益。

第二十五条  项目实施主体应加强市场、政策、投融资、经营等各类风险研判、预警，并采取有效防范措施。

第二十六条  项目实施主体应按照相关要求落实各项管理制度，严格做好项目投资建设和运维经营等工作的日常管理和信息记录， 自觉接受监管部门监督管理和社会公众监督，确保项目持续稳健运营。

第六章  评估监督

第二十七条  项目建设期间，项目组织主体和实施主体应加强项目评估，对实施中发现的问题，尤其是生态环境效益目标难达标的情况，及时整改。

第二十八条  项目组织主体在项目进入运营期第二年开展项目后评价，对项目EOD模式符合性、项目目标实现情况、实施效益与经验等开展分析和总结。

第二十九条  项目各参与方应严格廉洁自律，自觉接受有关部门对项目的监督检查。未履行合同约定的，依法依规计入信用记录。涉嫌违规违法的，依照有关规定予以查处。

第三十条  项目组织主体应及时将项目基本情况、实施进展、评估结果等信息公开，接受公众监督。

第七章  附  则

第三十一条  本导则自印发之日起施行。根据 EOD 试点实施情况予以适时修订。

第三十二条  本导则由生态环境部负责解释。

附：

1.生态环境导向的开发（EOD）项目实施流程图

2.生态环境导向的开发（EOD）项目实施方案编制指南

为指导和规范生态环境导向的开发（Eco-environment Oriented Development，以下简称EOD）项目实施方案编制，制定本指南。

一、总体要求

（一）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，认真贯彻习近平生态文明思想，积极落实党的二十大精神，深入践行绿水青山就是金山银山理念， 以改善生态环境质量为核心，以解决突出生态环境 问题为重点，以发展生态环境关联产业为抓手，科学谋划EOD项目，解决生态环境治理外部经济性难以内部化的问题，健全生态环境治理的市场化机制，充分调动社会各方参与的积极性，协同推进生态环境保护和经济发展，加快建设人与自然和谐共生的现代化。

（二）编制原则

坚持问题导向。以切实解决当地突出的生态环境问题为导向，聚焦重点、实事求是，不贪大求全、不生搬硬套，确保项目实施的生态环境效益。

坚持增值反哺。注重生态环境治理与产业发展的关联性，坚持以生态环境治理提升产业开发价值，产业发展增量反哺生态环境治理。做好项目遴选和测算，实现项目资金自平衡。

坚持整体实施。推进项目统筹谋划，强化一个项目实施主体一体化实施的可行性，实行项目投资整体测算、财务分析整体可行、项目实施整体推进。

坚持市场运作。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。强化要素保障、投融资运作、运维经营等，提高项目可操作性，保障项目落地实施。

坚持守正创新。强化项目实施的合规性，落实国家和地方相关法律法规和政策要求，不以任何形式增加地方政府隐性债务。结合区域实际，依法合规探索政策、机制、措施等创新实践。

二、实施方案主要内容

（一）项目总体情况

1. 项目区域概况

简要说明项目所在地区域范围、自然条件状况、社会经济状况、优势特色产业等。图示说明项目所在区域地理位置。

2. 生态环境现状与突出问题

（1）区域生态环境问题及其成因分析

基于项目所在地生态环境现状与本底调查，结合生态环境保护任务目标等要求，识别区域生态环境问题。定性与定量相结合，分析造成上述问题的主要原因。说明已开展的工作。

（2）本项目拟解决的生态环境问题

研究提出本项目拟主要解决的生态环境问题，提高拟实施生态环境治理内容的针对性。

3. 治理与产业融合发展思路

生态环境治理与关联产业应满足《 生态环境导向的开发（EOD）项目实施导则（试行）》要求。

针对本项目拟解决的生态环境问题，确定生态环境治理主要内容。明确周边可供开发经营的关联产业主要内容。关联性不强的内容不得纳入项目范围，避免项目分散、随意捆绑、贪大求全。重点谋划边界清晰、融合度佳、布局集中、基础好、 “小而美”的项目。

设计生态环境治理与产业融合发展总体思路图，提供空间布局图，解释说明融合发展思路。

融合发展的主要形式包括两个方面：

①生态环境治理与关联产业内容空间临近。生态环境治理后能够有效提升关联产业发展品质，实现产业收益增值，并反哺生态环境治理。

②项目内容间具有产业链上下游关系。生态环境治理是关联产业的要素基础，是本项目产业链的重要环节。关联产业对生态环境具有较强的依存性。

4. 项目实施目标

根据项目实际，设置涉及生态环境、社会经济的多维度目标指标体系。重点需明确生态环境质量改善的定量目标。提供指标现状情况以及项目实施后目标指标对照表。

目标指标设置应注意以下问题：

①生态环境目标须有针对性，针对区域待解决的生态环境问题，提升生态环境质量，提高生态产品供给。

②生态环境质量改善目标应以定量目标为主。

③项目目标指标不宜泛化，不应以区域生态环境和社会经济发展目标替代本项目目标。

④项目目标指标应符合项目实际，具备项目实施可达性。

（二）项目内容

1. 生态环境治理内容

（1）治理方案分析

EOD 项目生态环境治理内容须能够解决突出生态环境问题，支撑本项目目标指标达成，并满足项目融合发展要求，是生态环境治理系统方案的重要组成部分和实施内容。 

基于资料收集分析、实地调查踏勘、专题研究论证等研究工作，明确生态环境治理方案。

按照问题— 目标—方案—措施之间的逻辑关系和支撑作用，列表说明本项目拟解决的突出环境治理问题、设定的生态环境治理目标指标、拟采取的解决方案，以及分解设定的主要项目内容，提高项目治理内容的针对性及目标可达性。

（2）建设内容与规模

说明生态环境治理具体内容，主要包括地点及范围、主要建设

内容和规模、技术路线、主要产出等。

相关要求： 

①生态环境治理内容应主线明确，重点聚焦1-2个生态环境要素类型，规模适中。

②生态环境治理技术应成熟可靠、经济可行。

③确定生态环境治理内容与范围时，应优先考虑其与产业的关联性及项目资金平衡，其次是生态环境治理内容的系统性与完整性。

2. 关联产业内容

（1）产业市场分析

分析本项目关联产业所属行业发展现状、产业链供应链、市场环境和容量、发展前景等。

结合项目区域实际，分析本项目关联产业发展现状基础与优势、产业发展条件具备情况、市场需求与预期等。

（2）建设内容与方案

提出关联产业地点及范围、主要建设内容和规模、主要产出等。

相关要求：

①关联产业应符合市场准入、产业规划等政策要求。

②关联产业应契合当地社会经济发展实际，为项目区域发展空间大、项目收益佳、反哺能力强、市场预期好的优势产业或特色产业。

（三）要素保障分析

对项目内容中涉及的规划政策、用地用海、资源能源、环境权益、人才技术等要素开展可获得性分析。须提供相关证明材料，强化项目可落地性。

1. 规划政策

分析项目内容与现有国家及地方相关规划及政策目标的符合性，包括经济社会发展规划、国土空间规划（生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等），以及生态环境保护规划、产业发展规划等专项规划；扩大内需、共同富裕、乡村振兴、生态环境、节能减排、碳达峰碳中和、产业政策与行业准入条件等政策目标。提供项目规划政策的符合性情况表。

2. 用地用海

项目涉及用地的，明确并列表说明项目内容涉及场址的土地权属类别、占地面积、土地利用状况、取得土地方式、土地获取成本等内容。

项目涉及用海用岛的，明确用海用岛的方式、具体位置和规模、权益获得方式及获取成本等内容。

提供项目内容空间落位图，含土地利用状况等信息。

3. 资源环境

分析区域资源环境要素对本项目的保障情况，包括水资源消耗、能耗、碳排放强度和污染减排指标控制要求等。

项目收益涉及土石料、淤泥、泥沙、优质表土及乡土植物等剩余资源利用的，由县级以上地方政府依托公共资源交易平台体系处置，需分析本项目实施主体获得原料及加工销售等经营权益的可行性及成本。自然资源要素配置要按照《自然资源部关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》（自然资规〔2019〕6 号）等规定的程序和要求执行，不得以环境治理名义行资源开发之实。

项目涉及取水调水、光伏上网指标的，需分析指标的可获得性。

分析相关权益归属EOD项目实施主体的可行性。

分析涉及相关资源环境权益的获得方式及获取成本。

（四）项目组织与管理

1. 项目组织实施方式

EOD项目应采用竞争性方式确定实施主体，并满足相关法律法 规及规范性文件规定，实施主体负责项目投资建设与运营管理。结合项目实际，明确提出确定项目实施主体的具体方式。

明确项目实施主体的能力要求，尤其应强化项目实施主体的产业投资与经营能力。积极鼓励民间资本参与。

2. 建设期及进度安排

明确项目建设期，原则上不超过三年。

明确项目内容实施计划及前期工作进展情况，提供项目内容实施年度计划表。

3. 运维经营管理计划

对于运营服务类项目内容，明确拟建项目运营服务内容、运营服务标准、运营服务计量和运营维护与修理方案等，评价运营服务质量和效果可达性。如生态环境、文旅康养等运营维护内容和标准、计量和维护方案等。

对于产品生产类项目内容，基本确定项目的产品质量安全保障、原材料供应保障、燃料动力供应保障以及维护维修方案等，评价生产经营有效性和可持续性。如农业产业农产品产量、质量保障方案等。

（五）投资估算与资金筹措

1. 投资估算

依据项目内容，对项目建设所需投入的资金即项目总投资进行估算，包括建设投资、建设期融资费和流动资金。说明投资估算编制依据。明确建设期内分年度投资计划、更新改造和追加投资计划等事项。

相关要求：

①对EOD项目整体开展投资估算，明确生态环境治理内容的投资额度及投资占比。

②项目投资应包括土地、资源等获取成本。若不包括，应说明土地、资源等获得方式，且合理可行（如为租赁，建设期费用纳入项目投资，运营期费用须纳入项目运营成本）。

③投资估算应科学客观，依据充分。参照国家、行业相关投资定额标准，对照本地类似工程，采用成本效益分析、案例比较等方法，估算各项目内容投资。

④项目投资估算结果应与行业水平相当。

⑤生态环境治理内容投资规模原则上应与生态环境改善后关联产业增值收益大致相当。

2. 资金筹措

明确资金来源及构成、项目资本金筹集方式和比例、项目融资来源及渠道。

相关要求：

①不得含有政府资金投入，包括中央财政资金、地方财政资金等。 以政府资金实施的内容，不纳入项目范围，确保项目为企业投资项目。

②不得含有任何形式政府中长期支出责任和融资担保等增加地方政府隐性债务风险的事项。

（六）财务分析

1. 运营成本估算

对生态环境治理运营维护成本、产业运营成本等项目运营成本开展测算。说明测算依据。

相关要求：

①运营成本估算应科学客观，依据充分。

②避免项目运维成本漏项，估算结果偏低，如部分生态环境治理运营维护成本未纳入项目运营成本等。

③避免简单采用比例系数法计算，不满足深度要求。

2. 项目收益估算

对项目实施主体在本项目的生产或服务经营过程中获得的预期收益开展测算，包括产业收入、资产经营收入等。说明测算依据，并充分考虑市场与运营风险。

相关要求：

①项目收益的测算应开展尽职调查，依据充分。避免为追求项目资金平衡而虚列收益、虚高测算、不切实际。

②非本项目的相关收益不得纳入项目收益，如农业项目中农民收入。

③不得将与本项目相关的政府收入纳入项目收益，混淆项目边界，如预期土地出让收入、城乡建设用地增减挂钩交易收益、砂石等矿产资源交易收益、项目运营期预期的新增财政收入、税收等。

不得新增地方政府隐性债务及债务风险。

④存在不确定性的收益不得纳入项目收益，如未落实的生态补偿资金、森林湿地碳汇等。

3. 财务分析及结论

明确项目财务测算边界条件，从资金投入、成本支出、预期收益开展财务测算。开展盈利能力、偿债能力、财务可持续性分析，明确分析结论。

相关要求：

①以EOD项目为整体开展财务测算。

②项目资金平衡方案相关数据应客观真实。

③确保不依靠政府资金投入实现项目资金自平衡。项目资金无法平衡的情况下，应根据项目实际情况优化调整项目内容，降低项目投资和成本。

（七）保障措施

EOD 项目实施周期长、要素要求高、综合性强，为全力保障项目提质增效，规范实施，研究提出外部保障措施，包括但不限于以下方面：

1. 健全组织实施机制

建立政府统筹组织，部门协同推进的工作机制。 明确项目组织主体主要负责同志为责任领导，明确各相关部门具体责任，细化牵头部门及分工，签署项目实施承诺函，确保项目强力组织、规范有序实施。

2. 研究制定鼓励政策

研究 EOD 项目要素保障、配套支持、激励政策等，推进项目招采、签约、落地等，并确保项目合法合规推进。鼓励利用项目周边其他有效资源，如交通路网、区域品牌营销等，为产业发展综合赋能，提升项目增值空间和可持续发展能力。

3. 强化运营保障措施

研究提出生态环境治理效果评估机制，保障项目生态环境效益。明确全生命周期管理要求，加强对项目跟踪指导和监督检查。

4. 识别管控项目风险

开展市场风险、融资风险、建设风险、运营风险等各类风险分析。研究提出针对性风险应对措施。

5. 加强项目信息公开

加强宣传推介、加大信息公开力度，吸引各类市场主体平等参与。

建立项目实施进展、评价及监督结果等相关信息公开机制，加强社会公众监督。

其他确保项目可持续实施的长效机制。

实施方案后附项目相关的附表、附图和附件等内容。