2024年1月5日，国务院常务会议审议通过《中华人民共和国能源法（草案）》，决定提请全国人大常委会进行审议。

从2006年1月24日，由原国家能源办、国家发展改革委等十五家单位组成的《能源法》起草组正式成立，到如今“走出”国务院，提请全国人大常委会审议。作为能源领域基础性法律的《能源法》，一直都备受关注。

如今，再度回归公众视野的《能源法》，将会对我国能源行业发展起到什么作用，碳达峰碳中和背景下《能源法》有何特殊意义？围绕相关问题，记者近日采访了北方工业大学副教授、中国法学会能源法研究会副秘书长陈兴华；中央财经大学副教授、中国法学会能源法研究会副秘书长张小平；同济大学副教授、中国法学会能源法研究会理事苏苗罕。他们曾在不同阶段参与《能源法》起草工作。

为能源发展提供针对性的制度设计

中国环境报：2024年1月5日，国务院常务会议决定将《中华人民共和国能源法（草案）》提请全国人大常委会，有何重大意义？国家在碳达峰碳中和背景下出台《能源法》，有何特殊意义？

张小平：国务院2021年10月印发的《2030年前碳达峰行动方案》，把“健全法律法规标准”作为实现2030年前碳达峰目标的“政策保障”，其具体内容之一就是“推动能源法、节约能源法、电力法、煤炭法、可再生能源法、循环经济促进法、清洁生产促进法等制定修订”。出台能源法，是构建有利于绿色低碳发展的法律体系的重要组成部分，对于在法治轨道上推进双碳目标实现，贯彻能源安全新战略，促进能源高质量发展，推动绿色低碳转型，均具有重要的意义。

陈兴华：当前，现代能源产业进入创新升级期，呈现出能源系统多元化迭代、能源产业智能化升级、能源供需多极化格局等特征，要求进一步增强能源供应链安全性和稳定性、推动能源生产消费方式绿色低碳变革、提升能源产业链现代化水平。能源领域面临的新形势要求有一部《能源法》赋予战略目标方向稳定的法律地位，为能源发展提供针对性的制度设计，从而带来有效的法律支撑。

同时，能源领域碳排放的治理成效直接决定了双碳目标是否能够顺利实现。能源转型带来的间接减排功效以及针对能源领域开展的直接减排措施，需要有一部《能源法》发挥其综合协调的功能，链接生态环境相关立法，从而实现制度协同效应《能源法》起草自2006年以来至今已经近20年的时间，如今终于“走出”国务院，提请全国人大常委会审议，可谓是取得了实质性进展。

苏苗罕：实现碳达峰、碳中和的政策目标，需要综合运用多种政策工具。2024年1月5日国务院第23次常务会议通过的《碳排放权交易管理暂行条例》，通过规范碳排放权交易及相关活动，加强对温室气体排放的控制。但是，碳排放权交易作为一种政策工具，也有其局限，只能适用于特定的温室气体种类和行业范围、重点排放单位。

考虑到化石能源的消耗是温室气体排放的重要来源，能源政策需要与应对气候变化政策协调并进。《能源法》对于提高能源效率，发展可再生能源、核能、氢能等清洁低碳能源，推进能源结构调整的相关规定，这些规定既覆盖能源行业，也覆盖消耗能源的其他众多行业，既覆盖重点排放单位，也覆盖普通用户，可以成为应对气候变化的重要推动力。

对能源行业面临的新问题予以全面综合应对

中国环境报：20年来，没有一部《能源法》，我国的能源行业也取得了巨大的发展成就。那么，能源行业的发展，究竟是否需要一部《能源法》？

陈兴华：能源行业的发展离不开立法支撑。但是我们也应当看到，具有基础性、综合性地位的《能源法》长期缺位，已经成为我国能源法律体系的明显缺陷，制约了能源法律体系结构自身功能的发挥。能源行业近二十年的发展更多仰赖于能源体制改革释放的红利。随着改革进入深水区，各方利益更加错综复杂，再加上现代能源体系带来的更多综合性问题以及碳达峰碳中和提出的新挑战，这些都迫切呼吁有一部《能源法》对能源行业面临的新问题予以全面综合应对。

张小平：这个问题，涉及对能源行业发展与能源法的关系的认识。世界范围内的比较研究表明，在能源行业是较为集中的结构的情况下，可以出现以政策为主的发展模式。如果能源行业是比较分散的结构，则需要法律制度作为支撑。

我国能源行业的发展，在不同能源种类或不同能源部门中，其行业集中程度不同。例如，在较早进行市场化改革的行业，例如煤炭，很早就有了《煤炭法》；在仍然维持集中体制的行业，例如石油，目前仍无统一或专门的《石油法》。从这个视角来看，之所以需要一部《能源法》，至少是基于两个原因：第一，随着能源行业整体的市场化改革迈过某个临界点，政策主导的行业发展模式难以为继，迫切需要法律稳预期、利长远、固根本，协调能源发展中各种复杂的利益关系，合理配置相关权利义务；第二，目前的各项单行法已经解决了能源行业发展中的一些问题，但是一些整体的、全局性的问题以及各项单行法之间关系的协调，必须由一部专门的能源基本法来解决。

苏苗罕：我国已经成为世界上最大的能源生产消费国。当前，国家能源战略和政策的表述主要存在于行政规定，规范层级不高，对于能源开发利用主体而言“能见度”不高，行为指引功能不彰，上升为法律之后，有助于提供更稳定的政策预期。

我国能源消费总量增加的同时，能源对外依存度也在提高。我国是世界第二大石油消费国，第三大天然气消费国，原油对外依存度超70%，天然气对外依存度超过40%。能源安全直接关系经济安全和国家安全，因此，需要在法律制度上未雨绸缪，通过能源储备、预测预警和应急等制度设计，防范能源供应中断。

中国环境报：全国人大常委会审议过程一般是怎样的？《能源法》预计在多久后能够正式出台？

苏苗罕：按照《立法法》的规定，立法程序分为全国人大立法程序和全国人大常委会立法程序两种类型。前者适用的对象是“基本法律”，即属于由全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律；后者适用于其他法律的制定和修改，或者对“基本法律”的部分补充和修改。能源法适用何种程序，需要根据其定位而有所不同。如果作为基本法律，就需要适用全国人大立法程序；反之，则适用全国人大常委会立法程序。《能源法》适用何种程序，取决于其法律定位。个人认为适用全国人大常委会立法程序的可能性更大。

张小平：除了《立法法》中关于程序的规定，还要留意一个地方：按照《全国人大常务委员会议事规则》的规定，“全国人民代表大会常务委员会一般每两个月举行一次”。换言之，一年之中，常委会要召开六次会议。因此，除非出现仍有巨大问题需要进一步研究而暂不表决的情形，预期《能源法》会在较短的时间内正式出台。

陈兴华：最顺利的情况下，《能源法》经过三审表决通过，从大多数法律草案三审通过的周期来看，从半年到两年不等。也有特殊情况，如节约能源法草案经过常委会四次会议审议，历时两年半才表决通过。同时也需要注意，从理论上讲，《能源法》也存在着被终止审议的可能。2023年8月，本届人大常委会第五次会议就审议通过了全国人大宪法和法律委员会关于终止审议行政诉讼法修正草案的报告。历史上，1999 年4 月，第九届全国人大常委会第九次会议闭幕会上，关于修改公路法的决定草案因没有获得过半数赞成票而未被通过。

对能源转型等发展方向进行立法宣示

中国环境报：《能源法》即将出台，对正在进行的《可再生能源法》修改、《生态环境法典》编纂有何影响？

陈兴华：《能源法》规定的是能源领域偏宏观的事项，条款都比较原则，必要情况下会有和各专项立法重复的情况，但是不会有冲突。《可再生能源法》《节约能源法》《电力法》《煤炭法》等法律的修改如果能在《能源法》出台之前完成，那么《能源法》对照进行调整即可。如果这些法律修改在《能源法》出台之后，那么也是需要进行对照调整。

十四届全国人大常委会在公布的立法规划已经把编纂《生态环境法典》列入了一类项目。目前，全国人大常委会正在稳步、有序地积极研究推进《生态环境法典》编纂工作。《能源法》和《生态环境法典》各自立法目标、调整内容都存在着很大差异，所以，《能源法》的出台对《生态环境法典》的编纂没有太大影响。不过，如果《能源法》顺利出台，《生态环境法典》如有涉及能源的部分，需要根据最新出台法律进行调整。

张小平：在理论上，能源法和环境法从功能角度有着较为清晰的界分。但是，考虑到能源活动对环境产生的巨大影响，近年来出现了能源法的“绿化”倾向，在其中增加一些关于清洁生产、清洁消费等方面的规定。特别是“双碳”目标本身就包含着强烈的环境保护和应对气候变化的意涵，因此，在《能源法》中能源的清洁生产、清洁消费作出规定是一个必然的选择。正在起草的《生态环境法典》中，就“绿色低碳发展”专门设编，对清洁生产、绿色流通、绿色消费等作出体系性的规定。《生态环境法典》中的规定和《能源法》中的相关规定应为一般法和特别法的关系。

苏苗罕：可再生能源法（修改）的提请审议机关或牵头起草单位是全国人大环资委，而能源法的提请审议机关或牵头起草单位是国务院。因为不是同一家单位起草，《能源法（草案）》与《可再生能源法（修改）》在法律条文上如何协调，则可能因全国人大常委会的议程安排不同而存在变数。如果可再生能源法的修改只是小幅修改（即“修正”）而非全面修改（即“修订”），而能源法又可能难以快速出台，全国人大常委会则可能会安排先行审议可再生能源法的修改，这时《能源法》的制定对于《可再生能源法》的修改影响就比较有限。

《能源法》在本届全国人大常委会完成立法程序的可能性高于《生态环境法典》编纂。《能源法》目前已有相对成熟的草案，而《生态环境法典》目前尚处于积极研究阶段。而且，《生态环境法典》编纂需要对已有的生态环境法律体系进行系统梳理和整合，法典编纂的工作量可能远大于能源法的制定工作。

中国环境报：《能源法》出台后，将会影响到哪些主体？

陈兴华：《能源法》规范的主体十分广泛，包括相关政府部门、相关企业等市场主体以及普通公众。比如，对于相关政府部门来说，《能源法》一方面赋予政府部门相应的管理（宏观）和监管（微观）权力；另一方面，也会对政府部门设置相应的责任和义务。对于相关企业来说，《能源法》对能源转型、现代能源体系建设等能源发展方向进行了立法宣示，对能源市场的公平竞争原则、投资产权保护等进行了立法确认，这些都会为企业发展指明稳定的目标方向。同时，《能源法》中也会设置相关企业的义务性条款，不同企业需要依法承担各自的法定义务，比如有的企业需要承担普遍服务的义务、有的企业需要承担能源储备的义务。

张小平：《能源法》作为能源基本法，其中有大量高度概括的一般性规定，涉及能源领域的各个方面，影响到能源行业的所有参与主体、包括政府部门、能源企业和作为消费者、监督者的社会公众。同时，《能源法》中一般性规定，往往要通过行政法规、部门规章和规范性文件再具体化。所以，《能源法》对主体权利义务的影响，又具有间接性的特点。

苏苗罕：能源法的出台，将会影响到每个个人和组织。首先，国民经济各行各业都涉及能源开发利用，能源行业的各类企业在市场准入、市场竞争等方面都会受到《能源法》的调整。其次，能源是每个个人赖以生存和发展的重要物质基础。国家健全能源普遍服务机制，保障公民获得基本能源供应和服务。最后，能源开发利用活动的监督管理也需要依法进行。从国家能源战略、政策和规划的制定，到能源市场的准入许可、价格制定、市场监管，再到相关的监督管理和执法措施，《能源法》勾勒了完整的制度框架。