加快碳市场建设，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，对落实主体减排责任、实现碳排放控制目标、降低行业减排成本具有重要意义。按照国家总体部署，全国碳排放权交易市场（以下简称“全国碳市场”）以发电行业为突破口，于2021年7月正式启动上线交易。三年多来，市场总体运行平稳有序，制度体系日趋完善，以碳市场为核心的中国碳定价机制基本形成。2024年9月8日，生态环境部公开就《全国碳排放权交易市场覆盖水泥、钢铁、电解铝行业工作方案（征求意见稿）》（以下简称《扩围方案（征求意见稿）》）征求意见。9月13日，生态环境部正式印发水泥行业、铝冶炼行业的核算与报告指南等4项技术规范。预计水泥、钢铁、电解铝3个行业共约1500家新增重点排放单位将于2025年底前完成全国碳市场首次履约。届时，全国碳市场覆盖温室气体排放量将新增30亿吨，发电、水泥、钢铁、电解铝4个行业温室气体排放量占全国总量的比例将达到约60%。

（来源：电联新媒 作者：樊东星）

全国碳市场扩围的背景和意义

是落实党中央国务院有关决策部署的重要举措

我国政府高度重视全国碳市场建设，近年来一系列重大会议和重要政策文件就扩大全国碳市场覆盖范围（以下简称“扩围”）作出重要部署，习近平总书记在第九次全国生态环境保护大会上发表的重要讲话中指出，要“进一步发展碳市场”“稳步扩大行业覆盖范围”“建成更加有效，更有活力，更具国际影响力的碳市场”。全国碳市场扩围工作是贯彻落实习近平总书记重要讲话精神和党中央国务院关于全国碳市场建设安排的重要举措。

是加强碳排放控制和实现“双碳”目标的现实需要

我国碳排放主要集中在发电、钢铁、建材、有色、石化、化工、造纸、航空等重点行业，这八个行业温室气体排放量占全国总量的比例约75%，全国碳市场目前纳入的发电行业温室气体排放量占全国总量的比例约40%。全国碳市场上线交易以来，我国在保障发电行业快速发展和能源安全的前提下，积极推动发电行业减排，效果逐步显现，2023年全国火电碳排放强度较2018年下降2.38%。与此同时，受新冠肺炎疫情等因素影响，部分地区碳减排形势仍较为严峻，完成“十四五”规划纲要确定的降碳约束性指标仍然任务艰巨，迫切需要进一步加大碳减排力度。将发电、水泥、钢铁、电解铝纳入全国碳市场，也就是抓住了全国约60%的温室气体排放量，对于进一步压实企业的碳减排责任、推动企业加强碳排放管理、助力我国“双碳”目标的实现具有重要现实意义。

是建设有效市场、发挥市场机制功能的重要体现

碳市场的重要功能是通过充分的交易活动发现合理碳价，为企业碳减排提供灵活选择，在降低全社会减排成本的同时带动碳减排资源和绿色低碳产业投资实现跨地域、跨行业自由配置和流动，促进经济社会绿色低碳转型。全国碳市场目前仅在发电行业重点排放单位之间开展配额现货交易，我国电力行业总体以央企国企居多，仍处于从“计划”迈向“市场”的转型期，行业技术水平和减排成本的差异性总体不高，同样的行业属性导致所有交易主体的交易目的雷同、风险偏好相似、市场需求单一，通过市场机制配置碳减排资源和发现碳价功能的作用发挥有限。从国内外碳市场实践看，将更多高排放行业纳入碳市场，有利于在更大范围实现减排的同时，可为交易市场提供不同减排成本、交易需求和市场预期的交易主体，通过市场主体的差异性进一步带动市场流动，充分发挥市场在碳减排资源配置中的决定作用。

是促进产业转型和应对国际碳壁垒的重要途径

水泥、钢铁、电解铝、石化、化工等行业是我国经济社会发展的重要支撑，但近年来部分行业整体存在产能过剩、资源综合利用不足、绿色低碳转型成本较高等问题。将更多高排放行业纳入全国碳市场，有利于通过碳市场配额管理、核算核查、交易履约等机制，倒逼淘汰落后产能，推动释放先进生产力，推动降低相关行业绿色低碳转型成本。与此同时，在欧盟碳边境调节机制（CBAM）启动等国际新形势下，将更多高排放行业纳入碳市场，有利于推动相关行业企业尽早建立适应国内外新形势下的碳排放管理体系，通过自身产业结构和能源消费结构的绿色低碳化促进绿色贸易，提升我国在国际碳定价领域的话语权。

《扩围方案（征求意见稿）》的“变”与“不变”

《扩围方案（征求意见稿）》包括总体要求、工作目标、实施重点排放单位名录管理、开展核算报告核查、实施配额管理、保障措施等共6部分内容、13项重点任务。总体来看，《扩围方案（征求意见稿）》既延续适用了部分发电行业的经验做法，也结合全国碳市场深化完善方向以及水泥、钢铁、电解铝行业特点和现实情况，在核算边界、管控气体、配额分配等要素上进行了制度创新和优化。

积极稳妥的工作节奏不变

碳市场扩围工作需要妥善处理好发展与减排、长期与短期、国际与国内的关系，为确保全国碳市场扩围工作平稳有序进行，《扩围方案（征求意见稿）》延续发电行业全国碳市场建设经验，按照“边实施、边完善”的工作思路，稳步推动扩围工作。一是分两个阶段做好扩围工作。在启动实施阶段（2024~2026年），以夯实三个行业碳排放管理基础、推动重点排放单位熟悉市场规则为主要目标，通过2~3年的建设运行，实现平稳启动扩围。在深化完善阶段（2027年~），强化激励约束程度，促进低碳技术创新发展和碳排放资源在更大范围内优化配置。二是延续“强度控制+免费分配”的分配思路。在启动实施阶段，三个行业均基于碳排放强度控制思路实施配额免费分配。该分配思路与此前全国碳市场第一、第二个履约周期对发电行业的分配思路保持一致，企业所获的配额数量与产品产量挂钩，不预设配额绝对总量，不限制企业产能，鼓励先进企业多生产，较好地处理了经济发展与降碳的关系。同时，结合国家有关要求，《扩围方案（征求意见稿）》明确，在深化完善阶段，对标行业先进水平优化配额分配方法，推动单位产品产量碳排放强度不断下降，与国家逐步构建碳排放总量和强度双控的总体思路保持一致。

强化数据质量的力度不变

数据质量是保证碳市场健康平稳有序的基础，是碳市场的生命线。保障和提升碳市场的排放数据质量是碳市场健康有序运行的一项长期任务。在此前全国碳市场数据质量管理的经验基础上，《扩围方案（征求意见稿）》从五个方面持续强化水泥、钢铁、电解铝3个行业的碳排放数据质量管理。一是强化数据分级分类管理，推动企业开展对燃料、原辅材料等参数的高质量实测，对不具备实测条件的参数采用规定的缺省值替代实测。二是实施关键参数月度存证，利用区块链、大数据等智能化手段及时发现异常数据。三是建立完善三级联审机制，继续施行“国家—省—市”三级联审制度。四是强化监督执法及能力建设，对发现问题拉单挂账分类处理，通过专项培训推动企业熟练掌握核算报告与核查规则。五是创新核算方法，不断提高并细化工序层级活动数据计量、核算、核查要求。

管控气体种类增加，核算边界锁定直接排放

在重点排放单位门槛上，综合考虑管理成本、行业降碳路径等因素，《扩围方案（征求意见稿）》明确水泥、钢铁、电解铝行业与发电行业相同，仍为年度温室气体排放量达到2.6万吨二氧化碳当量的单位，但在核算边界和管控气体种类上与发电行业有所区别。一是在核算边界上仅计算直接排放。国际碳市场一般在碳排放核算和配额分配环节中仅计算化石燃料消费直接产生的温室气体排放，不考虑外购电力或者热力等间接产生的温室气体排放，以避免总量的重复计算。国内试点碳市场由于规模较小，纳入间接排放后在提升区域碳市场管控范围的同时也使得工业用户为其电力消费支付间接排放成本，有助于带动区域市场的电力消费侧减排。此次《扩围方案（征求意见稿）》考虑到未来与国际碳市场规则对接，对水泥、钢铁、电解铝行业均仅管控直接排放。二是覆盖的温室气体种类增加。考虑到控制非二氧化碳温室气体排放的需要，结合各行业尤其是电解铝行业的温室气体排放特点，明确水泥、钢铁的管控气体为二氧化碳，电解铝行业的管控气体为二氧化碳、四氟化碳、六氟化二碳。

在配额分配方法上创新性引入绩效评价法

在继续采用基于强度控制实施免费分配配额的基础上，《扩围方案（征求意见稿）》首次引入绩效评价法，分阶段对碳排放强度进行管理。在启动实施阶段，根据单位产出的碳排放强度进行绩效管理，碳排放强度低的企业可通过配额盈余获得收益，碳排放强度高的企业因配额短缺付出碳排放成本，整个行业配额基本盈亏平衡；充分考虑纳入初期企业不熟悉规则、数据质量基础不牢靠的现状，按照类似“体验期”式的试验期定位，单个企业的配额盈余与缺口均控制在较小范围内，缩小企业间配额“贫富差距”。在深化完善阶段，配额分配方法由绩效评价法逐步转向基准法，对标行业先进水平，建立预期明确、公开透明的配额逐步适度收紧机制，推动单位产出碳排放不断下降。

全国碳市场发展趋势及企业应对

通过全国碳市场的建设运行，我国已初步摸索出符合中国特色的碳市场框架体系，碳市场在推动我国实现“双碳”目标中发挥了重要作用，已成为展现我国积极应对气候变化的重要窗口。水泥、钢铁、电解铝相关重点排放单位参与全国碳市场后，将对全国碳市场交易规模、交易机制等产生一系列影响。一是交易规模增加。虽然目前全国碳市场核算边界仅包括直接排放，但水泥、钢铁、电解铝参与全国碳市场后，全国碳市场覆盖温室气体排放量仍将新增30亿吨，排放量的增加将直接带来配额分配数量和交易规模的扩大。二是交易主体将更加丰富。水泥、钢铁、电解铝参与全国碳市场后，全国碳市场覆盖主体将从1个行业2257家重点排放单位增加至4个行业近4000家重点排放单位。随着未来全国碳市场其他行业的增加、金融机构等非履约主体的逐步引入，交易主体在行业、类型、数量等方面将更加丰富。三是交易需求将更加多元。不同行业减排成本具有一定差异，在市场价格预期和交易决策上具有不同认识，多样化的交易主体有助于在交易市场中引入不同交易需求，带动碳减排资源在不同行业之间的高效配置，进一步提升市场活力，促进碳价发现功能发挥，加速产业绿色低碳转型。

对于此次扩围涉及的相关企业，尤其是没有试点碳市场经验的企业而言，应尽快做好参与全国碳市场的准备，从内部管理、排放数据、能力建设等方面积极应对。一是要高度重视。确保碳排放数据真实完整准确并按照规定时限足额清缴其配额。企业尤其是经营管理层要高度重视，转变管理思路，顺应经济社会绿色低碳转型的大趋势，将碳排放管理纳入企业经营战略，构建适应碳市场实际的碳管理体系，充分依托碳市场这一政策工具带动企业绿色低碳转型和高质量发展。二是要严把数据质量关。“严控、严查、严罚”是当前及今后碳排放数据质量管理的主轴，《碳排放权交易管理条例》在打击碳排放数据造假、遏制虚报瞒报碳排放数据等行为方面作出了明确规定，最高法、最高检修订出台的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》也将温室气体排放数据造假纳入刑事制裁范畴。重点排放单位要落实好对其排放数据真实性、完整性、准确性的主体责任。三是要加强自身能力建设。尽快熟悉核算核查、配额分配、市场交易、清缴履约等政策要求，根据主管部门要求提前做好全国碳排放权注册登记系统、全国碳排放权交易系统、全国碳排放权交易市场管理平台的开户，夯实基础，逐步制定适应国家总体减排目标和企业自身经营战略中长期碳排放管理计划，提升碳资产管理和利用水平，促进企业可持续高质量发展。